Несмотря на негативное для Китая решение по Южно-Китайскому морю, обострение конфликта пока не произошло. Дав выплеснуть негатив рассерженным горожанам, Пекин готовится к переговорам с Манилой и демонстрирует соседям свое миролюбие. США тоже пытаются согласовать с КНР успокоительные меры. Но все эти движения вовсе не означают, что стороны всерьез намерены искать компромисс
Сейчас мало что напоминает, что всего две недели назад Китай потерпел едва ли не самое унизительное дипломатическое поражение за время правления нынешнего лидера Си Цзиньпина. Когда 12 июля панель международных экспертов, действующая под эгидой Постоянной палаты третейского суда в Гааге, вынесла почти пятисотстраничное решение по делу №2013-19 «Республика Филиппины против КНР», многое говорило в пользу того, что Пекин будет переживать этот кризис очень болезненно. Арбитраж рассматривал иск Манилы к Пекину в рамках Конвенции ООН по морскому праву 1982 года и должен был оценить юридический статус ряда спорных участков суши в Южно-Китайском море (ЮКМ), а также высказаться о действиях китайских властей вроде создания искусственных островов на отмелях или ограничений для филиппинских рыбаков. Многие ожидали, что вердикт будет в пользу Филиппин, но почти никто не предполагал, что арбитраж поддержит Манилу практически по всем пунктам.
За мир во всем море
Накануне вердикта бывший член китайского Госсовета Дай Бинго, которого считают одним из доверенных лиц Си Цзиньпина по внешней политике, во время выступления в Фонде Карнеги назвал будущее решение «всего лишь клочком бумажки». Похожим образом 12 июля высказался и сам Си, заявив на встрече с руководством ЕС, что «суверенитет и интересы КНР в Южно-Китайском море ни в коей мере не будут затронуты решением так называемого арбитража». На всех уровнях китайские чиновники как заведенные твердили «четыре не»: «Не соглашаться, не участвовать, не признавать, не исполнять».
Одновременно в КНР началось масштабное общественное движение, которое должно было продемонстрировать гнев 1,3 млрд китайцев, вызванный «заведомо несправедливым решением». На националистических форумах и в чатах на платформе WeChat начали распространять патриотические призывы, например – ради любви к Родине отказаться от сушеных манго с Филиппин и «заморить филиппинцев голодом». Затем объектом борьбы с мутящими воду в Южно-Китайском море «заморскими дьяволами» стала мегапопулярная в КНР сеть фастфуда KFC, которую активисты бойкотировали сразу в нескольких китайских мегаполисах. Казалось, что чаша народного терпения вот-вот переполнится и китайцы начнут погромы, как это было в 2012 году во время сезонного обострения антияпонской истерии.
Однако ничего ужасного в итоге не произошло. Слова «Южно-Китайское море», «бойкот» и прочие деструктивные термины несколько дней были закрыты для поиска в китайских соцсетях, а наиболее радикальные посты вычищены киберцензурой. Самое же заметное изменение произошло в китайской официальной позиции. По итогам встречи глав МИД стран АСЕАН и Китая 24 июля в лаосском Вьентьяне была принята крайне миролюбивая декларация по ситуации в ЮКМ. А глава МИД КНР Ван И, еще недавно бывший в авангарде китайских ястребов, резко сменил тон и выучился вежливо улыбаться на вопросы об арбитраже, призывая «поскорее перевернуть страницу».
Чем же объясняются такие зигзаги во внешней политике нарождающейся супердержавы? И почему спор вокруг нескольких скал в далеком тропическом море имеет такое значение не только для Китая и его соседей, но и для США?
Китайская стратагема
Территориальный спор вокруг островов в ЮКМ имеет более чем полувековую историю. В 1940–1970-е годы многие острова, от которых Япония отказалась по Сан-Францисскому договору, были оккупированы прибрежными государствами. Находящийся на севере ЮКМ Парасельский архипелаг достался Китаю, а вот расположенный южнее архипелаг Спратли оказался под контролем КНР, Тайваня, Вьетнама, Малайзии и Филиппин (хорошую карту, описывающую современное положение дел, можно найти на сайте CSIS). Конфликт тихо тлел до середины 2000-х, однако в последнее десятилетие споры заметно обострились. Главной причиной стал рост амбиций и, что важнее, военных возможностей Китая.
Причины интереса Китая к ЮКМ геоэкономические и военно-стратегические. Спорные участки суши и моря, безусловно, богаты природными ресурсами. Сведения о нефтегазовых ресурсах довольно противоречивы: по данным Энергетического управления США, акватория ЮКМ может содержать около 11 млрд баррелей нефти и 538 млрд кубометров газа. При этом спорная территория вокруг Спратли является наименее изученной и, вполне возможно, бедной в плане углеводородов.
Хотя разведка и добыча углеводородов уже становилась причиной конфликтов в ЮКМ (например, в 2014 году Пекин и Ханой спорили о буровой платформе, которую установили китайские нефтяники в исключительной экономической зоне Вьетнама), гораздо большую напряженность вызывают споры вокруг другого ценного ресурса – морской рыбы. На ЮКМ приходится около 12% мирового улова рыбы. Для КНР рыбная ловля и аквакультура – стратегическая отрасль, дающая около 3% ВВП и выручку $279 млрд ежегодно. В рыбной ловле заняты до 9 млн человек, причем для многих из них это единственный возможный способ трудоустройства.
Учитывая, насколько загрязнены прибрежные и внутренние воды КНР, рыба и морепродукты из ЮКМ – это премиальный сегмент, в лучших ресторанах официанты доверительно шепчут разборчивым клиентам, что «рыбка не местная, а прямиком из Южного моря, волноваться не о чем». Наконец, рядом с некоторыми из созданных китайцами в последнее время искусственными островами, рядом с взлетно-посадочными полосами для боевых самолетов сразу появились затоны для выращивания рыбы и гребешка.
Однако главная причина возросшего интереса Пекина к ЮКМ, скорее всего, не углеводороды и не протеины. Контроль над акваторией ЮКМ – ключ к Малаккскому проливу, через который в год проходит товаров на $5,3 трлн (около 25% мировой торговли) и до 60% внешней торговли КНР, в том числе до 80% импортных углеводородов. Китайские военные стратеги сильно обеспокоены возможностями американского флота в любой момент блокировать узкий пролив (его ширина в самом узком месте составляет всего 2,5 км). Эти страхи подпитывает как опыт Японии во время Второй мировой войны, так и активное обсуждение в американской экспертной среде плюсов и минусов подобной блокады – от профильных военных учебных заведений до модных сайтов, которые обожают читать представители нового поколения военно-политической элиты США. Если следовать логике китайских военных, контроль над Спратли и значительной частью ЮКМ необходим КНР, чтобы США и их союзники не смогли перекрыть жизненно важную артерию и удушить страну экономической блокадой.
Наконец, еще одна вероятная причина активизации КНР в ЮКМ связана со стратегией развития ядерных сил. Морской компонент своих стратегических ядерных сил Китай развивает на подводных лодках, крупнейшей базой которых стала гавань Юйлинь на тропическом острове Хайнань. Особенность рельефа морского дна делает именно акваторию ЮКМ наиболее логичным местом, где китайские атомные ракетоносцы смогут выходить в открытый океан достаточно незаметно для американских спутников. А учитывая, что основа подводного флота КНР, лодки проекта 094 «Цзинь», являются заметными для средств обнаружения, командование Народно-освободительной армии Китая, судя по всему, намерено создавать в ЮКМ особо охраняемые участки акватории.
Как указывает ведущий российский эксперт по китайским вооруженным силам Василий Кашин, подобную систему охраны технически несовершенных подводных лодок под названием «Бастион» использовал в свое время СССР. Сейчас эта точка зрения получает широкое распространение среди китайских и американских военных экспертов.
Внутренняя империя
Важную роль в более агрессивной линии Пекина играют и внутриполитические факторы. Си Цзиньпин строит свой авторитет вокруг концепции сильного государства. Кампания по борьбе с коррупцией, идея национального возрождения «Китайская мечта», амбициозный внешнеполитический проект «Один пояс – один путь» органично дополняются более напористой дипломатией, при которой Пекин уже не стесняется отстаивать свои национальные интересы. Разумеется, бросать прямой вызов США Китай еще не может, и даже оспорить контроль Японии над островами Сенкаку/Дяоюйдао было бы слишком рискованно – все же японские Силы самообороны достаточно грозный противник, даже если не учитывать американо-японский военный союз.
В этом смысле ЮКМ выглядит хорошим полигоном для набора внутриполитических очков. Из стран – претендентов на спорные территории военным союзником США являются лишь Филиппины, да и то в Пекине уверены, что защищать спорные отмели и скалы американцы не будут. Поэтому постоянное и аккуратное наращивание давления может сделать страны региона более уступчивыми, а самого Си превратить в «великого собирателя земель китайских». В частных разговорах значительное количество китайских экспертов полагает, что жесткая линия по ЮКМ – это личный курс товарища Си, который разделяет его ближайшее окружение. К тому же осенью 2017 года в Китае пройдет очередной съезд Компартии, на котором Си намерен резко укрепить свои позиции и поменять систему преемственности верховной власти – так что лишние козыри вроде внешнеполитических побед не помешают.
Не последнюю роль в новом курсе играют и связи Си с китайскими военными. Как сын авторитетного полевого командира времен гражданской войны, личный помощник министра обороны на заре своей карьеры и муж певицы ансамбля песни и пляски Народно-освободительной армии Китая (КНР), генерал-лейтенанта Пэн Лиюань, Си пытается культивировать с военными особые связи. Еще будучи молодым региональным руководителем, он всегда старался налаживать отношения с местными военными. Сейчас же, после зачисток высокопоставленных военных вроде бывших зампредов Центрального военного совета Сюй Цайхоу и Го Босюна, Си активно продвигает лояльных себе генералов. В условиях чистки партии и тотального недоверия Си Цзиньпина к гражданскому обществу армия превращается в одну из опор его правления.
Армия, поддержки которой ищет Си, совсем не похожа на ту, которая была опорой режима Дэн Сяопина. В 1990-е и 2000-е годы Пекин потратил на создание армии нового образца триллионы долларов. По данным SIPRI, реальный военный бюджет КНР в 2015 году составлял около $215 млрд. Из огромной пехотной армии ХХ века Народно-освободительная армия Китая превратилась в современную и высокотехнологичную боевую машину, основа которой – флот, авиация и кибервойска.
Проблема этой армии в том, что последний раз толком она воевала в 1979 году с Вьетнамом, и хотя КНР тогда объявила о своей победе, на самом деле выигранной кампанию назвать нельзя. Многие нынешние военные лидеры КНР тогда были молодыми офицерами. Китайские эксперты в частных разговорах не скрывают, что большинство военных – сторонники именно жесткой линии в ЮКМ и потому разделяют курс верховного главнокомандующего.
Таким образом, для Китая вопрос эффективного военного контроля над ЮКМ – один из безусловных стратегических приоритетов. Доминирующая сейчас в Пекине точка зрения сводится к тому, что если в 1980-е и 1990-е КНР могла себе позволить следовать заветам Дэн Сяопина и откладывать решение территориальных вопросов в ЮКМ в долгий ящик, то сейчас ставки слишком высоки и Китай уже просто не может позволить себе пасовать.
Именно этим объясняется та линия, которую Китай взял начиная с 2012 года. Все началось с более жестких действий по вытеснению иностранных рыбаков из спорных вод, а также установки буровых платформ. А в 2015 году Китай начал превращать некоторые отмели в искусственные острова и размещать на них инфраструктуру двойного назначения: укрепленные порты, взлетно-посадочные полосы, площадки для радаров. Впоследствии острова были превращены в легковооруженные военные базы, хотя во время визита в США Си Цзиньпин заявил, что Китай не будет проводить «милитаризацию» островов.
Цели Пекина вполне очевидны. Развитие островов позволяет Китаю создать военную инфраструктуру в критических точках акватории, удаленных от баз на Хайнане, и организовать постоянное патрулирование ЮКМ. Это поможет создать зону идентификации ПВО над всеми спорными территориями, о возможности которой не раз заявляли китайские военные. В итоге ЮКМ станет участком Мирового океана, где именно Китай будет диктовать правила игры для хозяйственной и особенно военной активности.
Американский выбор
Разумеется, действия Китая крайне не нравятся США. Ведь если Китаю удастся осуществить задуманное, то под вопросом окажутся позиции Америки как ключевой военной державы в Юго-Восточной Азии. Возможности Китая диктовать свои правила в ЮКМ вместе с ростом его экономической мощи и торговых связей со странами АСЕАН неизбежно сделают КНР главной державой в регионе – во многом за счет США. Кроме того, действия Китая подрывают фундаментальный для США принцип свободы мореплавания – в какой-то мере именно из-за него в 1773 году произошло Бостонское чаепитие.
США полагаются на принципы открытого моря как одну из гарантий своего процветания и безопасности. В современной интерпретации это означает, прежде всего, свободу прохода коммерческих и военных кораблей в двухсотмильной исключительной экономической зоне любого государства (включая сбор разведданных, против чего выступает Китай), а также исполнение Конвенции ООН по морскому праву, которую США так и не ратифицировали, но формально соблюдают. В этом смысле создание Китаем закрытых участков Мирового океана в критически важном для глобальной торговли ЮКМ прямо противоречит американским интересам.
В Китае, да и в России многие убеждены, что вся напряженность в ЮКМ происходит из-за объявленной США «перебалансировки» (rebalancing) в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Между тем эта политика до 2015 года практически не затрагивала ЮКМ, а в самих США подвергалась критике за исключительно риторическую направленность. По отзывам многих американских экспертов и чиновников, до недавнего времени президент Барак Обама пытался найти общий язык с китайским руководством – следы этого подхода видны и в интервью Джеффри Голдбергу в The Atlantic.
Однако в последнее время отношения стали портиться. Опытные практики винят в этом отсутствие доверительных каналов общения. Из близкого круга Си Цзиньпина с американцами активно общается только экономический советник генсека Лю Хэ, в то время как другие ключевые фигуры, вроде главы канцелярии ЦК КПК Ли Чжаньшу, на контакт не идут. США за время Обамы сменили в Пекине трех послов, причем ни один из них не был лично близок к президенту – в отличие от эпохи Джорджа Буша-младшего, два срока которого американским послом был личный друг президента, китаист Кларк Рэнд (о его связях в КНР говорит хотя бы то, что после отставки он стал советником частного инвестфонда Hopu, который, по слухам, управляет деньгами многих представителей нынешней китайской элиты). Но времена, когда Рэнд чуть не каждое воскресенье играл в теннис с вице-председателем КНР Цзэн Цинхуном, правой рукой Цзян Цзэминя, прошли. Попытка установить личные отношения между вице-президентом Джо Байденом и Си Цзиньпином ничего не дала, а личные отношения Си и Обамы не очень заладились.
Коммуникация по многим стратегическим вопросам не получалась. Последней каплей, вероятно, стал взлом американской базы данных Службы управления кадрами весной 2015 года, в результате которого были похищены личные данные 21,5 млн человек. Попавшие в руки хакеров материалы представляют собой бесценные данные для любой спецслужбы мира, поскольку содержат личные анкеты всех, кто пытался получить разрешение на доступ к секретным сведениям (security clearance), необходимый для работы на госслужбе в США. Подробнейшая анкета, где кандидат среди прочего должен указать всех своих знакомых за рубежом и рассказать о сути своих отношений с каждым из них, сопровождается расследованием агентов ФБР, которые проверяют возможные подозрительные связи кандидатов.
Тема кибершпионажа не раз поднималась на американо-китайских переговорах, и Обама лично просил Си снизить интенсивность атак на объекты военной и гражданской инфраструктуры. На сей раз американские эксперты были почти уверены, что за взломом стоят китайские спецслужбы, однако Пекин это отрицал и пенял на киберпреступников. Тем не менее американцы полагают, что никакие данные преступниками использованы не были (включая номера банковских карточек и пенсионных счетов), а это указывает на высокую вероятность участия в планировании и проведении атаки именно иностранного государства.
После этого инцидента Вашингтон принял решение начать операции по обеспечению свободы мореплавания (ООСМ) в ЮКМ. Как показывает исследователь Brookings Лин Куок, цели этих операций довольно ограниченны. Американские военные корабли проходят через потенциальную исключительную экономическую зону Китая, демонстрируя действенность норм Конвенции по морскому праву, а в отдельных случаях – в пределах двенадцатимильной зоны около насыпных островов, демонстрируя, что эти сооружения не являются островами в понимании конвенции и могут претендовать лишь на пятисотметровую зону безопасности.
Большинство американских экспертов сходятся в том, что американские операции и другие действия являются не стратегией, а скорее средством замаскировать ее отсутствие. Дискуссия о том, какова должна быть стратегия США в ЮКМ на ближайшие 10–15 лет, в США сейчас попросту невозможна, как не было ее и раньше. Такая ситуация вытекает из более глубокой проблемы: отсутствия в США консенсуса по вопросу, как Америка должна относиться к возвышению Китая в XXI веке и превращению его в экономику номер один с серьезными военными возможностями, выходящими за рамки Восточной Азии.
США, конечно, неприятно, что Китай пытается решить территориальные споры со странами АСЕАН, включая союзников США, с позиции силы. Но, несмотря на существующие альянсы, Вашингтон вряд ли сможет убедить американскую публику и Конгресс в необходимости объявлять войну КНР из-за необитаемых скал или песчаных кос. Свобода мореплавания – более серьезный аргумент, но все будет определяться балансом сил в конкретный момент (включая внутриполитическую ситуацию в США и баланс сил в Конгрессе). Если возможные риски от столкновения значительно превысят стоящие на кону интересы, есть шанс, что Вашингтон отступится от их защиты – в конце концов, Китай не собирается закрыть ЮКМ для прохода мирных судов, поскольку сам зависит от морской торговли.
Гонка двух ожиданий
Решение гаагского арбитража стало серьезным ударом по юридическим позициям КНР в споре. Как показывают подробные разборы решения Мирой Рапп-Хупер из CNAS и командой CSIS, Пекин потерпел поражение по многим чувствительным пунктам. Статус всех участков суши, о которых говорится в иске, был определен как скала или коса, а не остров – а значит, никаких двухсот миль исключительной экономической зоны за них не полагается. Естественным островом не был признан даже Иту-Аба (Тайпиндао), контролирующийся Тайванем, хотя он имел больше всего шансов.
Суд признал, что риф Мисчиф, который КНР превратила в насыпной остров, находится в филиппинской исключительной экономической зоне. Кроме того, арбитраж осудил КНР за нарушение прав филиппинских рыбаков, а также за ущерб экологии. Наконец, суд отверг юридический статус «линии из девяти пунктиров» – линии, впервые появившейся на картах республиканского Китая в 1947 году и охватывающей 80% акватории ЮКМ. Пекин никогда четко не прояснял, какой статус имеют эти пунктиры и на что именно КНР претендует (исключительные хозяйственные права или суверенитет). Арбитраж же постановил, что поскольку Китай ратифицировал Конвенцию по морскому праву, то все претензии по историческим основаниям должны быть им отброшены.
Большинство западных аналитиков подчеркивают, что решение арбитража загоняет Китай в угол из-за занятой им заранее жесткой позиции. Если бы Пекин был готов обсуждать решение арбитража, поражение, мол, было бы не столь унизительным, особенно перед лицом рассерженной китайской общественности. Однако этот анализ не учитывает двух факторов. Во-первых, китайские рассерженные горожане разбираются в международном морском праве, мягко говоря, слабо, поэтому заводить диалог с согражданами о юридических тонкостях никто в Пекине и не собирался. Понимание сути вопроса, судя по записям в китайских соцсетях, ограничивается фразами вида «Южное море наше!», так что любое признание решения может быть воспринято как проигрыш. Во-вторых, как показывают патриотические выступления последних лет, власти КНР умеют неплохо контролировать градус национализма своих сограждан и, в случае чего, могут свернуть демонстрации протеста.
Высказав все необходимые в таких случаях слова возмущения, Пекин решил снизить накал противостояния. Сейчас эскалация вряд ли отвечает долгосрочным интересам КНР, зато может навредить тактическим задачам. Прежде всего, в сентябре Китай принимает саммит G20. Для Си Цзиньпина это важный способ заявить об укреплении международного престижа страны под его руководством, от итогов саммита будут во многом зависеть отношения с МВФ и окончательное включение юаня в корзину расчета специальных прав заимствования. Если бы Барак Обама решил не ехать на саммит, а заодно уговорил своих ближайших союзников (по крайней мере японского премьера Синдзо Абэ), встреча в Ханчжоу была бы омрачена. Именно поэтому, принимая в Пекине 25 июля советника президента США по национальной безопасности Сьюзан Райс, Си говорил о необходимости сглаживать противоречия. В том же духе проходила встреча Джона Керри с Ван И в Лаосе.
Остудив страсти, Пекин может помешать странам АСЕАН выработать солидарную позицию по спорам в ЮКМ. Конечно, поскольку решения в АСЕАН принимаются консенсусом, а Камбоджа успешно отстаивает интересы КНР, можно было бы ограничиться работой с Пномпенем. Однако Китай поступил гораздо тоньше – в совместной декларации с АСЕАН он пообещал уважать Конвенцию по морскому праву, следовать декларации о Кодексе поведения в ЮКМ 2002 года, а главное – не заселять до сих пор незаселенные скалы и отмели, вроде стратегически расположенной отмели Скарборо на севере ЮКМ, которая, как опасаются многие в США, может стать следующим объектом работы китайских земснарядов.
Ценой компромисса стал отказ АСЕАН от упоминания арбитража. Наконец, новый президент Филиппин Родриго Дутерте заявил, что будет готов более гибко подойти к территориальным спорам с КНР, чем подавший иск в Гаагу его предшественник Бенино Акино, в обмен на китайские инвестиции. Своим спецпредставителем Дутерте выбрал экс-президента Филиппин Фиделя Рамоса – популярного политика и отставного военного, который, возможно, сможет найти общий язык с Пекином. Китай дал понять, что готов к уступкам, если Манила не будет настаивать на упоминании решения арбитража, и филиппинские власти, похоже, согласны.
США также не намерены идти на обострение. Накануне выборов нобелевский лауреат Обама намерен передать ситуацию в мире своему преемнику в максимально стабильном состоянии, ведь любой конфликт повышает риск, что этим преемником окажется Дональд Трамп. Визит в Китай начальника штаба ВМС США Джона Ричардсона, самого высокопоставленного военного моряка в системе Пентагона, и его переговоры с главой китайского ВМФ У Шэнли должны создать основу для предотвращения возможных инцидентов и обострения.
Все эти движения вовсе не означают, что стороны и правда готовятся к мирному развитию событий. Действия Китая пока непредсказуемы, но в прошлом Пекин мастерски сначала нагнетал, а потом сбивал напряжение, при этом продвигаясь понемногу к своей цели. Именно так в свое время происходило с оккупацией нескольких участков суши в ЮКМ и созданием искусственных островов. Остынув после унизительной потери лица, Пекин может вернуться к тактике медленного наращивания давления – как дипломатического, так и через создание «фактов на земле», вернее, посреди морской глади ЮКМ. Особенно подходящим выглядит период между выборами в США и окончательным формированием новой администрации – учитывая непредсказуемость гонки, а также раскол Конгресса, формирование полноценной администрации явно растянется, что снизит эффективность американского ответа на китайские шаги.
В самих же США по-прежнему царит растерянность, и многое будет зависеть от личности следующего президента. Хиллари Клинтон, вероятно, будет действовать жестко, но основной упор будет сделан не на военную силу, а на попытки построить правила игры и общие механизмы безопасности. Позиция Дональда Трампа неясна, однако его негативные высказывания о военных союзах могут соблазнить КНР на какие-нибудь активные действия. Момент истины может наступить через 5–7 лет, когда КНР создаст инфраструктуру для поддержания зоны ПВО над ЮКМ и потребует ее исполнения. Тогда перед президентом США встанет вопрос, пытаться ли ее нарушить, рискуя войной с Китаем, или принять новую реальность. Правда, многие в Вашингтоне ожидают, что через пять лет масштаб внутренних проблем в КНР будет таков, что Китаю будет не до маленькой войны, которая может оказаться вовсе не победоносной.
carnegie.ru
27 июля 2016
Комментариев нет:
Отправить комментарий